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星期四
2018年2月
文章来源：地方政府投融资研究中心
作者：徐瑜 徐俊
一、地方政府投融资平台的概念界定
根据国务院2010年6月10日印发的《国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知》（国发(2010)号文），融资地方政府投融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。2010年7月30日，财政部、发改委、人民银行、银监会四部分联合下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预(2010)412号）进一步明确融资地方政府投融资平台具体包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
二、地方政府融资平台的发展历程
鉴于地方政府融资平台在我国地方政府融资体系中重要作用，下面简单介绍融资平台的发展历程。地方政府投融资平台是中国现行经济和政治体制下的特殊产物，对我国经济的高速发展起到重要的支撑作用。20世纪90年代是我国城镇化进程的关键时期，由于实行分税制改革，地方政府财政收入少，建设任务重，融资需求巨大。在地方政府受原《预算法》约束不得发行地方政府债券的背景下，加之《担保法》和《贷款通则》分别限制了地方政府为贷款提供担保和直接向银行贷款的能力，地方政府在资金供给严重不满足需求的情况下，不得不开始通过融资平台实现融资。地方政府投融资平台在地方政府事权财权不匹配和土地财政不可持续的背景下，对过去很长一段时间中国城市建设的高速发展发挥了资金供给方面的基础性功能，其重要的经济和社会贡献均不容忽视。
（一）初步发展阶段
城投公司产生的大背景是20世纪80年代末至90年代初，当时我国政府开始着手对城市进行经营。当时，国务院对原来的政府融资体制进行了改革，将基础设施建设投资的主体由地方政府变为公司，在这种情况下城投公司变应允而生。同时，城投公司也随着政府经营城市理论和实践的不断深化，完善而发展壮大。
城投公司刚开始设立时，主要时通过银行的信贷体系来实现对外融资，少部分尝试发融资的方式。在这一时期的城投公司主要由地方财政部门、建委共同组建，公司的资本金和项目资本金通过财政拨款方式筹集，其余资金以财政担保由公司向银行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，使得财政不能继续实行该类担保，这种模式难以为继，而这类公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。
（二）繁荣发展阶段
各地方政府开始大量组建自己的融资平台公司，但融资平台的融资渠道并未有效扩展，仍主要通过银行信贷系统实现对外融资，融资平台尤其用来承接政策性的贷款，发行债券的融资方式发展却相对比较缓慢。其中，一些城市的融资平台开始进行转型试图寻找一种好的经营模式。2009年，在中央政府应对全球经济危机的4万亿投资刺激政策出台后，各商业银行也纷纷高调宣布，积极支持国家重点项目和基础设施建设，融资平台融资迅速增加，银行贷款和城投债的规模均大幅增长。
2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”推动城投公司的发展进入快速扩张的新阶段。但此时的城投公司多数并不具备自主盈利能力，而是通过政府补贴的方式实现盈利。2011年发改委（国发2881号文）明确规定，城投公司的主营收入中需有至少70%源自自身经营，政府补贴部分不得超过30%。这一规定对于限制地方政府财政支出，避免中央财政赤字具有重要意义。从全国范围来看，2013年-2015年三年中，地方城投公司共发行城投债（企业债）25171.4亿元，为地方基础设施筹得大量建设资金，为经济发展提供了重要的推动力。
（三）转型发展阶段
根据审计署对于地方政府债务的审计结果，截止到2013年上半年，全国各级政府负有偿还责任的债务余额总计约为20.7万亿元，负有担保责任的债务余额总计约为2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务余额总计约为6.7万亿元。
2014年9月21日，国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）（以下简称“43号文”）中明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同，依法承担相关责任。43号文旨在防范风险和强化约束，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，同时硬化预算约束，剥离平台的政府信用，抑制成本不敏感的融资，引导信贷流向，从而降低社会融资成本。43号文的推出，使城投公司进入了转型发展的新阶段。这一阶段，在地方政府形成债务及融资平台发展的过程中产生诸多问题，致使政策频繁调整，融资平台的经营运作模式也受到了相应的限制。虽然城投公司通过银行信贷体系进行融资受到了严格监管，但与此同时，城投债、信托等其他融资方式的发展，拓展了城投公司融资渠道，融资平台对外融资规模整体增长的趋势并未发生改变。